坚持和完善共建共治共享的西藏社区治理制度

内容提要

西藏城市社区建设自2004年起步后，历经十几年建设历程，尽管取得了显著成效，但依旧存在着一些亟待解决的问题，如社区规划不尽完善；社区治理体制有待进一步理顺；社区治理工作主要由政府倡导和推动，社区居民与社区中的单位参与意识淡薄；社区服务单一、社区文化活动单调、社区社会保障工作不到位的现象大量存在；社区治理法治化滞后；社区基层党建工作有待加强；社区对流动人口的服务和管理水平有待进一步提高；部分社区基础设施建设落后；民族自治地区，尤其是西藏城市社区治理应该有区别于内地社区建设的特色与特点等等，但对上述问题，无论理论研究或实践操作均呈现一定程度的空白。随着西藏城市化进程加快，社区已逐渐成为保障和改善民生的重要依托、推行城市网格化管理和“双联户”的重要基础、服务与管理重点人员、流动人口和特殊人群的重要场域、党和政府与人民群众保持密切联系的“连心桥”、有效化解各种社会矛盾的具体场所、加强和创新社会治理与公共服务的重要平台、巩固党在基层执政地位的重要基石，在基层社会治理体系中发挥着不可替代的基础作用。

党的十九届四中全会明确指出：“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系。”强调我国国家制度和国家治理体系具有十三个方面的显著优势，其中“坚持改革创新、与时俱进，善于自我完善、自我发展，使社会充满生机活力的显著优势”是源自实践深度和理论高度对中国特色社会主义社会治理特点与优势的全新概括和总结。全会同时指出，要“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全。”社会治理是国家治理的重要方面，社会治理制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分。为此，全会提出“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。要完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制，完善社会治安防控体系，健全公共安全体制机制，构建基层社会治理新格局，完善国家安全体系。”

习近平总书记不仅多次深入基层社区调研，而且在理论上也多次论述社区治理、社会治理的重大意义及其与国家治理之间的关系。他强调：“城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。”“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，只有人与人和谐相处，社会才会安定有序。社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”“要深入推进社区治理创新，构建富有活力和效率的新型基层社会治理体系。”习近平总书记在上海考察时进一步强调：“要推动城市治理的重心和配套资源向街道社区下沉，聚焦基层党建、城市管理、社区治理和公共服务等主责主业，整合审批、服务、执法等方面力量，面向区域内群众开展服务。要推进服务办理便捷化，优化办事流程，减少办理环节，加快政务信息系统资源整合共享。要推进服务供给精细化，找准服务群众的切入点和着力点，对接群众需求实施服务供给侧改革，办好一件件民生实事。”

贯彻落实十九届四中全会精神，必然要求在实际工作中切实完善社会治理体系、建设社会治理共同体、构建基层社会治理新格局，以达到习近平总书记提出的“民有所呼、我有所应”和“实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用”的新要求。

首先需要明确坚持和完善西藏社区治理制度的指导思想：高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，切实贯彻落实十九届四中全会精神，从西藏区情出发，立足实际，着眼长远，以党的建设为龙头，以服务群众为核心，以法治建设为重点，以基础建设为依托，以文化活动为载体，以维护稳定为保证，不断创新西藏社区治理体制，按照“居民自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、团结文明”的标准，努力把社区建设成为党和政府联系群众的纽带、社会治理的依托、社会服务的载体、社会稳定的基石。

其次需要明确坚持和完善西藏社区治理制度的主要目标：

1、加强社区党组织建设，充分发挥党组织的龙头作用。选好配强以党支部书记为班长的居（村）委会“两委”班子；积极主动把社区党建工作融合到社区管理活动中去，深入到拓展社区服务、搞好社区治安的具体工作中去，渗透到繁荣社区文化、改善人居环境的实践中去，不断增强社区党组织在居民群众中的凝聚力和号召力；广大社区党员要增强服务居民群众的意识，始终保持先进性，在建设和谐社区的进程中发挥先锋模范作用。

另外，随着我国经济转轨和社会转型，单位制在不断解体，现在进入到了后单位制时期，这就决定了社区生活必然将逐渐成为中国社会生活的重要组成部分。因此，党组织在未来发展中，必须实现战略性转移，立足单位转向社区这一不可逆的趋势，将以往不受重视的社区拓展为主要活动空间，通过组织党员、发展党员来动员社会和整合社会。

2、转变观念，构建新型社区治理体制。理顺政府与社区的权限与职责，以社区自治为核心，使政府、街道办与社区各谋其事、各尽其责；形成社区党组织、自治组织、经济组织、辖区内单位组织以及其他社会组织协同管理的多元主体协作治理结构。

3、立足实际，倡导社区共建共治共享。以属地管理为原则的社区治理模式，必须要打破“单位所有”的封闭格局，对辖区内的资源进行整合利用，达到物质设施资源、人力资源和组织资源的有效共享、充分利用。

4、更新认识，建立多元投入机制。目前社区服务建设主要靠政府财政投入，过分依赖政府推动在短时期内有利于促进社区建设，但是，城市发展需要探索市场经济条件下社区服务建设社会化和市场化的道路，应当鼓励社会各界包括政府、社会经济组织、社团、个人、外资等多主体、多渠道投资并加强监管，通过“谁投资谁得益”，建立社区服务建设的多元投入体制。

5、循序渐进，大力拓展社区服务。当前及今后一段时期，在西藏社区治理创新中要重点抓好城区、街道办事处社区服务中心和社区居委会社区服务站的建设与管理，根据形势要求，不断增加社区服务网点，增设便民利民的服务项目。同时，在社区中要大力引导倡导邻里、居（村）民自助服务和志愿者精神，使服务他人、服务社会成为居（村）民自主与自愿选择，并逐渐成为一种文化。

6、因地制宜，完善居民自治。在城市，完善居民委员会协调会制度、评议会制度、居民来访制度、居委会工作报告制度；在农村，完善村民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的方式方法；大力推进信息公开；根据实际情况，扩大有序参与，加强民主协商。

7、统一认识，夯实社区在维护稳定中的基石作用。探索将矛盾化解在社区的体制机制与方式方法，在社区内形成科学有效的利益协调机制、矛盾调处机制、诉求表达机制、权益保障机制、心理服务机制；进一步优化网格化管理和“双联户”管理模式；进一步完善群防群治，落实社会治安综合治理责任制；探索对重点人员和特殊人员的新型服务与管理方式等等。

最后需明确达成上述目标的着力点：

1、厘清重点，明晰边界，充分发挥党、政府、市场、社会、公众在社区治理创新中的各自作用。充分发挥党委领导的核心作用；充分发挥政府的主导作用；充分发挥市场在配置资源中的决定性作用；激发社会活力，大力培育和发展社会组织；充分调动公众参与的积极性。

2、以建设诚信社区为龙头创设社区治理各种具体制度，实现用制度管人管事。在制度运行成熟并取得实效的基础上，将其上升为法律法规。此处涉及到的制度建设既包括针对社区管理人员的，也包括针对社区所有居民的；既包括正式制度，也包括非正式制度；既包括以往被大家熟知的如考勤考核奖励、社区公约等旧制度，更包括为构建现代文明社会所急需的一些新制度；既包括总结以往成功管理经验，更强调用治理的战略思维谋篇布局。

3、切实落实中央及有关部委关于社区治理的相关政策，尽快制定出台西藏社区治理创新的中长期规划及相应政策法规。

4、以加强社区自治为核心，理顺关系，明晰职责。提高全社会尤其是各级政府部门对社区居委会法律地位的认识，避免居委会变相成为政府的下属机构。进一步落实《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，推进城市居委会选举改革，真正落实居民直接选举，扩大选举参与面。认真落实权力清单和责任清单制度，使责、权、利统一起来。

5、想方设法调动辖区单位与居民参与社区治理的积极性。广泛的社区参与是决定社区治理与基层民主化程度的本质问题，它是社区治理创新的深厚基础，是实现社区治理由外源型行政推动向内源型自治发展的关键，也是社区长远发展的根本所在。为此，需将居民直接选举真正落到实处。充分发挥协商民主在社区治理中的积极作用。政府部门、企事业单位出台相关政策引导、鼓励初高中学生和大学生参与社区治理，为社区提供自愿服务。发挥辖区单位参与社区治理的积极性。加大社区参与的宣传力度，营造“社区是我家，建设靠大家”“我的社区我的家”“我为人人、人人为我”“人人参与、人人分享”的浓厚氛围。建立健全各种各类社区组织。

6、政府加大投入力度，完善社区内的基础设施建设。

7、进一步加强社会治安综合治理，充分发挥社区在维护稳定中的基石作用。将社区维稳摆在重要位置并予以足够重视。适时适量增加社区维稳专项经费。进一步完善社会治安综合治理的相关措施，建立起科学的防控体系和评价体系。切实完善属地管理，增强社区意识。以社区服务为先导，完善流动人口管理制度。满足社区居民群众合理的利益诉求，消除社区居民上访的根源。成立社区应急响应先锋队，提升社区居民的应急意识与能力。加强人民内部矛盾纠纷排查调处力度，使矛盾纠纷发现在社区、尽力化解在社区。

8、加强社区文化建设，增强社区的凝聚力。健全社区管理体制，注重将政府的行政管理职能与社区自我服务功能相结合。优化资源配置，完善社区文化协作机制。充分发挥民族特色优势和各地区位优势。建立一支高素质的社区文化工作队伍。争取多方资金支持，加大社区文化投入力度。

9、为进一步推进社区服务，必须做到政府投入、多元投入与利用现有资源三管齐下；大力创新社区服务，实现社区服务的均等化、职能化、市场化、社会化、专业化（职业化）、常态化、智能化（便捷化）；完善社区卫生服务体系，促进社区卫生服务发展。

10、为推进社区治理法治化，在立法层面，要抓紧创设并完善各项社区治理法律法规；在法律实施层面，要多管齐下确保法治国家、法治政府、法治社会、法治社区的一体化建设。同时要依法加强党对社区的领导；依法明确各类治理主体；依法深化城市社区民主协商，促进基层民主；依法调处纠纷、依法维权。

11、为进一步加强社区党建，须做到领导体制科学化、组织设置网格化、运行机制规范化、党组织活动方式多样化、党员发挥作用常态化、党组织和党员服务群众长效化、工作载体品牌化、队伍建设专职化、阵地建设标准化、经费保障制度化。（作者为自治区党委党校教授）